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市人大常委会有关助推“三条廊道”建设有关方面立法调研报告

时间:2021-04-29 10:03:44 浏览次数:

市人大常委会关于助推 “三条廊道”建设有关方面立法的调研报告   为全面贯彻落实党的十九大精神,充分发挥地方立法在“三条廊道”建设中的积极作用,市人大常委会成立了黄锦朝主任任组长的“三条廊道”立法调研组,就“三条廊道”建设立法工作开展了调研。调研组实地走访了市水利局、市交通局、市科技局、金义都市区管委会以及武义、义乌、兰溪等县(市、区),召开了市有关单位负责人、“两代表一委员”、基层代表等参加的一系列调研座谈会,听取对“三条廊道”建设有关方面立法的意见建议。周剑敏副主任还带队赴长沙、武汉等地就生态、交通和科技方面的立法情况进行考察学习。现将调研情况和有关立法建议报告如下:
一、“三条廊道”建设进展情况 市第七次党代会提出,要围绕“全面小康、浙中崛起”目标,按照“走在前列、共建金华”要求,坚定迈出现代化都市区建设更大步伐。落实好这一重大战略部署,加快构筑浙中生态廊道、综合交通廊道和金义科创廊道是最核心的任务。目前,“三条廊道”建设全面展开,各项工作进展顺利,为相关立法提供了实践基础。

(一)共识基本形成。市委部署开展“三条廊道”建设工作以来,全市上下统一思想、拔高标杆、齐心协力、攻坚克难,廊道建设热情高涨,合力推进“三条廊道”建设态势已经形成。市人大常委会先后就“三条廊道”建设及其规划作出决议,市政协作出了关于助推“三条廊道”建设的意见。出席市“两会”的全体市人大代表、政协委员集体向全市人民发出了助推“三条廊道”建设的倡议书。全市各级都十分重视“三条廊道”建设,组建了高规格的“三条廊道”组织指导工作机构,加强廊道建设的领导力度。社会各界“心往一处想、智往一处聚、力往一处使”的良好局面基本形成。

(二)规划初步编制。已经初步编制了“三条廊道”专项规划,积极推进“多规合一”,合理布局产业空间、城镇空间和生态空间,科学谋划都市区未来发展“大棋盘”,推进各地差异化协同发展。浙中生态廊道建设方面,围绕“生态秀美、产业绿美、生活和美”的目标导向组织编制了《浙中生态廊道概念规划》,并经市人大常委会审议形成决议;
同时配套编制了浙中生态廊道——绿道建设、水利建设、农业建设、林业建设、文化建设等5个专项规划。综合交通廊道方面,编制了《综合交通廊道建设规划》,出台了综合交通廊道项目实施的政策和举措。科创廊道方面,编制完成了《金义科创廊道建设规划》,明确了金义科创廊道的空间布局、功能定位、重点任务和保障措施等。

(三)政策制度逐步完善。宏观层面,市委、市政府联合下发了《关于加快推进金华市综合交通廊道建设的实施意见》、《关于大力推进生态文明建设加快打造浙中生态廊道的若干意见》和《关于大力实施创新强市战略加快金义科创廊道建设发展的若干意见》等文件,加强廊道建设的宏观指导。具体操作层面,有关部门还出台了《浙中生态廊道建设导则》和《金华科技城共建区域项目准入标准及产业指导目录》等具体配套制度。各县(市、区)也都从各地实际出发,出台了“三条廊道”建设实施意见或者行动方案。

(四)项目有序推进。坚持“廊道项目化、项目时间化、时间责任化”要求和“示范先行、整体推进”原则,分年度列出建设项目清单,明确建设时间表、路线图和责任单位,全面推进廊道项目建设。浙中生态廊道方面,全市谋划实施的425个项目,总投资1842.8亿元,截止10月已开工401个,开工率为94.35%,累计完成投资362.3亿元,完成年度计划投资额的96.12%。其中30个示范项目,累计完成投资97.66亿元,完成年度投资计划的134.52%。综合交通廊道方面,全面铺开“铁路、高速公路、普通干线公路、客货运枢纽、水运、机场、村村通客车”等综合交通廊道建设大会战,截至11月,完成投资252.13亿元,占计划总投资的97.15%。金义科创廊道建设排出了三年项目119个,计划总投资1900亿元。

二、“三条廊道”地方立法必要性 助推“三条廊道”建设立法,是凝心聚力共建廊道的需要,是规范有序推进廊道建设的需要,也是一以贯之推进廊道建设的需要。

(一)开展“三条廊道”建设立法有助于凝聚全市人民的共同意志。“三条廊道”建设是金华市第七次党代会作出的战略部署,是共建金华的主载体、都市区发展的主平台,事关金华发展未来和全市人民福祉。地方立法作为服务改革发展大局的重要手段之一,必然要围绕“三条廊道”研究地方立法项目,主动适应全市“三条廊道”建设和管理需要开展地方立法,努力实现地方立法和改革发展社会管理决策相衔接。“三条廊道”相关立法过程,是有效调动全市干部群众了解、参与廊道建设积极性的过程,是凝结民心聚集民意共建廊道的过程,也是把市委的决策部署转化为全市人民共同意志的过程。

(二)开展“三条廊道”建设立法有助于规范有序推进“三条廊道”建设。廊道建设过程迫切需要我们充分行使好地方立法权,依据本地情况制定好长期管用的地方性法规,为廊道建设的规范化合理化提供制度保障。从“三条廊道建设”的实践来看,“三条廊道”既有怎么建问题,也有建设过程中的区域统筹、生态保护、生态补偿等问题,还有建设后的管理体制机制问题。如生态廊道方面的生态保护重视不够、生态修复力度不足、生态布置不力等问题,综合交通廊道轻轨建设、管理与运营的体制机制问题。这些问题多数带有长期性、根本性特征,需要通过地方立法、人大决议等多种法治方式加以规范。

(三)开展“三条廊道”建设立法有助于为一以贯之推进“三条廊道”建设提供法制保障。地方立法具有调整和规范社会关系的主要功能,“统一、均衡、可持续”是地方性法规的先天属性,能发挥社会稳定“调节器”的作用。因此,地方立法理应作为破解我市发展“散”与“聚”矛盾的一个重要抓手,确保我市“三条廊道”建设规划刚性。“三条廊道”地方立法,实际上是对“三条廊道”建设重大活动作出的制度性安排,旨在使我市“三条廊道”建设的各项改革创新于法有据,确保“三条廊道”建设的宏伟目标能一张蓝图绘到底,在法治的轨道上推进。

三、“三条廊道”建设需关注的若干立法问题 “三条廊道”建设涉及各个领域、各个方面,是一项系统性工程,在推进过程中面临着种种困难与问题,如资金问题、人才问题、土地问题、生态保护问题等。这些问题中,有些是上位法执行问题、有些是政策措施贯彻落实问题、有些是建设过程中的具体技术问题。从地方立法的角度来看,主要有以下几个方面的问题值得关注:
(一)开发与保护问题。廊道建设要求把修复生态环境摆在首要位置,尊重自然规律,推进生态共保、环境共治。但从调研的情况来看,廊道建设过程中,存在某种程度上重开发轻保护的问题。一是存在一定程度的生态保护不力现象。主要是对廊道沿线原始生态水生、陆生动植物现状的详细调查与分析不够,对项目建设产生的环境综合影响科学评价不够,考虑生态保护需求的深度不够,一些原生态的植物、自然景观等遭到了某种程度的破坏。二是存在着一定程度的生态布局力度不足情况。廊道建设项目需合理规划生产、生活、生态布局,但实际布局中存在着某种程度的重生产生活的布局、生态统筹布局不够的倾向。三是生态修复力度有待于进一步增强。廊道建设过程中不仅需要加大对现有原生态的保护,还需要加大对廊道沿线及其周围已经遭受破坏原始生态的修复力度。

(二)建设与管理问题。“三条廊道”建设涉及面广、工程量大,是一项庞大复杂的综合性工程,而建设最终都要落实到项目之上。当然,“三条廊道”需要关注的不仅是建设问题,建设后的管理问题也需要提前谋划。一是廊道建设与管理需加强。如科创廊道建设方面,要进一步加快金华科技城的建设,充分发挥金华科技城在科技廊道建设方面的关键作用。如何加快科技城建设,需要各方齐心协力。综合廊道方面,随着轻轨项目的推进,轨道交通的执法主体、队伍建设、信息化建设等运营管理体制的规范化也需着手考虑。二是廊道设施的后续管理需规范化。如生态廊道的沿岸设施建设、景观打造和功能布局以及美丽城防工程等,要确保廊道建成后有人管、管到位,防止出现廊道年久失修、绿化植被成片死亡或者人为损坏等问题。综合交通廊道重点实施的208个综合交通廊道项目设施,需要后续的监督管理措施,实现规范化管理。三是廊道建设规划刚性和可持续性保障措施要法制化。立法调研过程中,群众对廊道建设非常期待,但对于廊道建设规划的刚性也有疑虑,担心“三条廊道”建设不能一张蓝图绘到底。另外,“三条廊道”项目建成后,设施维护费用、人力资源成本和其他相关资金投入等各种保障机制的持续性,也需要法治化保障。

(三)保护与补偿问题。“三条廊道”建设,既要解决生态环境问题,又要拓展都市区发展的新平台、新空间,最终将生态优势转化为经济优势、发展优势。其中生态优势是基础、是关键,而生态优势的实现,离不开相关利益群体的补偿问题,例如水生态补偿、涵养区的补偿、失地农民的补偿等。首先是生态补偿的刚性需进一步加强。因为生态效益优势发挥需要较长的时间,而生态效益又主要是公益性的,所以生态目标与其他目标相比最为脆弱,很容易成为急功近利的牺牲品。若“经济补偿”落实不到位,会导致生态保护难于持续或出现反复。其次是生态补偿标准需随着社会经济发展而逐步调整。有地方提出,目前生态补偿金额过少,与生态保护付出不成正比。无论是水源地生态保护、天然林保护、还是生态工程,短期内这些生态项目都只有生态效益,缺乏经济效益,促进增收致富效果不明显。

四、“三条廊道”立法工作应重点把握的几个问题 以法治方式护航党委决策部署和中心工作方面,外地有一系列成熟的做法和经验,值得我市借鉴学习。结合金华实际,在“三条廊道”建设立法方面,我们认为有几个问题需要重点把握:
(一)处理好规章与条例的关系。立法法在授予设区的市人大及其常委会地方立法权的同时,也赋予了设区的市政府制定地方政府规章的权力。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先行制定地方政府规章。各地立法采取先制定地方政府规章,等待条件成熟后再上升为地方性法规的做法比较普遍。在轨道交通立法方面,宁波市、杭州市、苏州市、成都市、长春市等均采取先行制定地方政府规章的办法。在生态保护立法方面,武汉市采取了先政府规章、后人大决议、再地方法规的路径:由武汉市政府于2012年制定了《武汉市基本生态控制线管理规定》,由武汉市人大常委会于2013年通过了《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》,于2016年才正式制定了《武汉市基本生态控制线管理条例》。

(二)处理好综合性立法和单项性立法的关系。采用综合性立法还是就具体的、单一的事项进行单项性立法,主要看需要解决的实际问题。设区的市地方立法,一般应重点就具体的、单一的事项进行自主性立法;
对涉及面广、关系复杂,综合性立法更为适宜的,也可以采取综合性立法。外地地方立法也主要有这两种路径。第一种是制定综合性法规,如贵阳市制定《贵阳市促进生态文明建设条例》,围绕“促进”和“保障”做文章,对生态环境的保护和生态产业的发展进行明确约束和积极规范。第二种是制定单项性法规,如苏州市人大常委会针对苏州的特点,侧重在资源保护、水环境和生态环境保护方面进行自主性、先行性立法。至今,已就城市绿化、河道管理、阳澄湖水源水质保护、城市市容和环境卫生管理等方面分别制定了相关地方法规。

(三)处理好先立与后立关系。主要是处理好条例的推进先后顺序,即长期规划和近期立法选项的关系问题。地方立法项目推进必然是“有先有后”“有急有缓”的;
对于属于设区的市立法权限范围内的立法项目,优先选择属于近期急需解决且立法条件成熟的事项。如嘉兴市的首部实体法选择《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》,是基于嘉兴市秸秆露天焚烧受各方面高度关注,且有政府方面关于秸秆露天禁烧的相关措施和制度基础。《湖州市生态文明先行示范区建设条例》是基于湖州系省内首个全国性的地级市生态文明先行示范区的地位,湖州境内森林覆盖率50.9%,常年提供了60%的入太湖自然径流量,是太湖流域和长三角地区重要生态涵养区和生态屏障。

(四)处理好决定权、监督权与立法权的关系。按照宪法、立法法和其他相关法律的规定,设区的市人大及其常委会,除了有部分地方立法权之外,还有“重大事项决定权、任免权和监督权”。从各地以法治方式助推地方中心工作的方法来看,包括但不限于采用地方立法的方法。以法治方式护航市委的中心工作中,应视不同情况分别采取决定权、监督权或者立法权等多种法治方式进行,并非单一采用立法形式。如宁波市生态建设方面,宁波市人大常委会除出台了《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法》、《宁波市海洋生态环境治理修复若干规定》等相关法规,还专门作出《关于加强生态建设和环境保护工作的决议》,并举行了生态建设和环境保护专题询问会。

五、“三条廊道”立法的思考与建议 党的十九大报告强调科学立法、民主立法、依法立法,为新时期立法工作指明了方向。“三条廊道”建设立法工作要全面贯彻落实党的十九大精神,在党的领导下,充分发挥人大在立法工作中的主导作用和政府的重要作用,形成地方立法工作合力。在不重复上位法的前提下,借鉴省内外地方立法经验的基础上,根据“三条廊道”建设推进情况,并基于立法空间、立法条件等因素,就“三条廊道”地方立法相关工作提出以下思考与建议:
(一)“三条廊道”各自立法空间不同,立法项目确定要“因廊而异”。一是浙中生态廊道立法空间相对较大,可就生态廊道整个“面”上进行综合性立法,同时考虑一些单项性立法。生态廊道问题涉及面广,如有本地特色的自然和人文原生态资源的保护、水环境保护、绿道保护、绿地保护、生态红线等方面,在综合性立法和单项性立法方面均有较大的空间。可探索就整个生态廊道进行综合性立法,同时考虑《金华市城市市容与环境卫生管理规定》、《金华市传统村落保护条例0》等一些单项性立法,以加强生态廊道建设管理的法制保障。二是综合交通廊道立法空间相对较小,可就轨道交通这条“线”上进行单项立法。有关交通类法律法规已经比较健全,综合交通廊道方面的综合性立法空间较小。例如国家层面有《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等相关法律,省级层面有《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》、《浙江省城市交通管理若干规定》,总共已有十数部项交通管理类上位法规范交通问题;
且从我市交通廊道建设情况来看,各项工作进展顺利,立法需求紧迫性不是很强。可选择轨道交通这条“线”上,就“轻轨”的运营、管理等进行单项立法。三是金义科创廊道立法空间较小,可在金华科技城这个“点”上做立法准备工作。和其他两条廊道相比,科创廊道建设涉及的区域空间小,管理体制、机制等相关制度安排也需要进一步探索与总结,立法空间较小;
但金华科技城是一个撬点。为充分发挥金华科技城在金义科创廊道建设的关键作用,可以在金华科技城这个“点”的立法工作加快调研准备工作。

(二)“三条廊道”各自立法条件不同,立法项目推进要“因廊而定”。一是浙中生态廊道立法条件基本成熟,可加快推进综合性立法。浙中生态廊道建设把修复生态环境摆在首要位置,目的是打造浙中生态保护屏障,内容属于环境保护的立法事项,系设区的市立法权限范围;
浙中生态廊道项目推进速度较快,无论是单项性立法,还是综合性立法,实践基础都比较好;
生态保护和廊道管理方面问题比较突出,立法紧迫性也较强;
在立法经验方面,生态方面的地方立法有省内外比较成熟的经验可以借鉴。二是轨道交通廊道立法条件需待“轻轨”建设完成并投入运营。轨道交通立法属于城市建设与管理范畴,系设区的市地方立法权限,且有省内外比较成熟的地方立法经验可以借鉴。轨道交通建设步伐比较快,但是轨道交通建设中重点、难点问题和轨道交通运营及管理体制、机制等问题,需要在轨道交通设施建成后先在制度层面做好探索、规划、设计和试行,地方立法的实践基础有待于进一步巩固。三是金华科技城立法条件尚需培育。和其他两条廊道相比,科创廊道建设力度需进一步加快。目前应先落实好已有的各项政策、措施,确保建设目标如期完成,为地方立法培育基础条件。基于科技城建设管理立法外地可资借鉴的立法经验较少,金华科技城建设过程中需做好相关管理制度的探索工作。

(三)加快推进综合性立法项目《浙中生态廊道建设管理条例》立法工作。市人大常委会已将《浙中生态廊道建设管理条例》列为五年立法规划项目,将其放入2018年度立法计划预备项目,条件成熟时可以在2019年或者以后年度安排市人大常委会审议。条例的调研和起草工作,建议市政府明确起草牵头部门,组建立法起草小组,按照年度立法计划安排,倒排时间节点,尽快完成条例草案的起草工作,争取2019年提起审议;
内容方面侧重于生态保护、生态补偿、产业准入(包括污染产业整治)、廊道管理和保障机制等方面。

(四)统筹推进“三条廊道”不同的单项立法项目。一是综合生态廊道方面,区分近期立法项目和调研准备项目。近期立法项目,除《金华市农村生活垃圾分类管理条例》尽快报请省人大常委会审批之外,加快《金华市城市市容与环境卫生管理规定》、《金华市传统村落保护条例》等单项法规立法步伐。调研准备项目方面,启动绿道、绿地(如三江六岸)管控等方面地方立法项目的调研工作。二是综合交通廊道和金义科创廊道方面,先出台政府规章再制定地方性法规。轨道交通立法方面,建设部门要做好制度层面的探索。待“轻轨”项目建成投入运营之际,市政府适时出台《金华市轨道交通管理办法》。在基本管理制度运行成熟的情况下,再提请人大常委会制定《金华市轨道交通管理条例》。金华科技城方面,在立法条件尚需培育的情况下,市政府可开展《金华科技城建设管理办法》调研准备工作,适时出台《金华科技城建设管理办法》,在基础条件进一步成熟时再考虑制定《金华市科技城建设管理条例》。

(五)综合运用其他法治方式推进“三条廊道”建设。以法治方式保障“三条廊道”建设,除推动综合立法和单项立法之外,还可以采取行使决定权、监督权等其他法治方式。市人大常委会已经先后作出《关于加快推进“三条廊道”建设的决议》和《关于〈浙中生态廊道概念规划〉的决议》、《关于〈金华市综合交通廊道建设规划〉的决议》和《关于〈金义科创廊道建设规划〉的决议》等系列决议。下一步,市人大常委会可适时组织“三条廊道”建设专题询问会或者开展专项检查等其他法治方式助推“三条廊道”建设;
必要时,可再针对某些工作或者项目作出相关决议或者决定。